Zur Ökonomie von Pflichtdiensten

Von Hanno Beck

Zeitschrift „4/3", Nr. 3, 1994, S. 94ff

Die in jüngster Zeit aufgekommene Debatte über die Einführung eines sozialen Pflichtjahres entzündete sich an zwei neuen Entwicklungen: Zum einen hat der grundlegende Wandel der sicherheitspolitischen Lage in Europa dazu geführt, daß die Bundesregierung sich dazu verpflichtet hat, ihre Truppenstärke von 521.000 Mann im Jahre 1990 auf 370.000 Mann am Ende des Jahres 1994 zurückzuführen. Dabei könnte - sobald der Bedarf an Rekruten stärker sinkt als die Zahl der Wehrdienstpflichtigen - das Problem entstehen, daß immer weniger Wehrdiensttaugliche zur Ableistung ihres Dienstes herangezogen werden. Zum anderen regt die zunehmende Finanznot in den öffentlichen Kassen dazu an, darüber nachzudenken, wie man weitere Aufgaben des Sozialstaates erfüllen könnte, ohne das Budget des Staates übermäßig zu belasten. Daraus wurde die Idee eines sozialen Pflichtjahres geboren: Mit einer Verpflichtung aller Wehrpflichtigen zu einem solchen Pflichtdienst könnte man garantieren, daß alle jungen Männer ihrer Dienstverpflichtung in der ein oder anderen Form nachkommen und gleichzeitig hätte man billige Hilfskräfte zur Erfüllung bestimmter sozialer Aufgaben gefunden. Darüber hinausgehende Vorschläge thematisieren eine solche Dienstpflicht auch für Frauen.

Der folgende Beitrag zeigt die Ziele auf, die man mit der Einführung einer solchen Dienstpflicht verbindet, sowie Kosten und Nutzen, die entstehen würden, wenn man den aktuellen Jahrgang der 20- bis 25jährigen zu einem Pflichtdienst einziehen würde.

Erwartungen an eine Allgemeine Dienstpflicht

An die Einführung eines sozialen Pflichtjahres sind vielfältige Erwartungen geknüpft. Zum einen erhofft man sich davon die Behebung des Pflegenotstandes: Der dringende Bedarf an Pflegepersonal, so der Gedanke, ließe sich am einfachsten und billigsten durch Zwangsverpflichtung decken. Die Kommunen und Länder könnten mit der Beschäftigung billigerer Pflegekräfte ihre Betreuungsdienste ausbauen, ohne die privaten Haushalte in dem Maße zu belasten, wie es bei der Einstellung von professionellen Pflegekräften der Fall wäre. Damit würde gleichzeitig der Staatshaushalt entlastet. Wie oben bereits gezeigt, will man mit einem solchen Pflichtjahr für mehr Wehrgerechtigkeit sorgen: Aufgrund der Truppenreduktion befürchtet man, daß in Zukunft die Wehrpflicht immer mehr zu einer Lotterie wird, in der allein Zufall und Geschick darüber entscheiden, ob man zum Wehrdienst einberufen wird oder nicht. Desweiteren hat man im Bestreben, individuelle Notsituationen und Härtefälle zu berücksichtigen, die allgemeine Wehrpflicht immer mehr durchlöchert (man denke z.B an die „Dritte-Brüder-Regelung" oder an die Altersgrenzen, bis zu denen ein Wehrpflichtiger eingezogen werden kann); weiterhin werden jedes Jahr 22 Prozent der Wehrpflichtigen wegen körperlicher Mängel ausgemustert.1)

Mit dem Versuch, die persönlichen Lebensumstände des einzelnen zu berücksichtigen, leistet man tendenziell der Einführung „differenzierter Willkür" Vorschub. Hier erhofft man sich von einer allgemeinen Dienstpflicht Abhilfe. Darüberhinaus erhebt sich die Frage, ob man eine solche Dienstpflicht auch auf die Frauen ausweiten sollte.

Darüberhinaus, so die Verfechter des Vorschlages, hätte ein Pflichtjahr für alle weitere angenehme Nebeneffekte: Der Arbeitsmarkt würde sofort spürbar entlastet werden. Mit einem Schlag könnten etwa über eine Million Personen vom Markt genommen werden. Als letztes Argument - das hier der Vollständigkeit halber erwähnt sei - führen die Befürworter eines Pflichtjahres den Pflichtdienst als Schule der Nation an.

Volkswirtschaftliche Kosten und Nutzen der Dienstpflicht

Über die Kosten einer solchen Dienstpflicht existieren verschiedene Schätzungen: So beziffert der Bundesbeauftragte für den Zivildienst, Dieter Hackler, die Kosten für eine solche Maßnahme auf etwa 21 Milliarden Mark. Diese Zahl ist nur ein schwacher Anhaltspunkt, da sie nur die unmittelbaren Kosten erfaßt: Die Aufwendungen des Bundesamtes für den Zivildienst pro Zivildienstleistenden wurden auf die Anzahl der potentiellen Dienstpflichtigen hochgerechnet.

Um bessere Anhaltspunkte dafür zu erhalten, was ein solches Soziales Pflichtjahr volkswirtschaftlich gesehen kosten würde, sollen im folgenden die Arten von Kosten aufgezeigt werden, die mit einem solchen Vorhaben verbunden sind. Dabei sei betont, daß die hier präsentierte Rechnung sich von der Methode her grundsätzlich auch auf andere Pflichtdienste wie zum Beispiel den Zivildienst oder den Wehrdienst übertragen läßt, sofern man die entsprechenden Zahlen dafür verwendet. An der Art der Berechnung ändert sich dabei nichts. Die direkten Kosten eines sozialen Pflichtjahres sind jene Kosten, die unmittelbar durch seine Einführung entstehen und im Staatshaushalt budgetwirksam werden.

An erster Stelle steht hier der einmalige Aufwand, der nötig wäre, um die für die Verwaltung der Dienstpflichtigen notwendigen logistischen Voraussetzungen zu schaffen.2) In Anbetracht der Höhe der anderen Kosten und der Einmaligkeit dieser Ausgabe sei dieser Posten hier vernachlässigt.

Ein weiterer Posten sind die mit der Beschäftigung der Dienstpflichtigen verbundenen Verwaltungskosten, die, wenn man sich an der Höhe der Verwaltungskosten des Bundesamtes für den Zivildienst orientiert, etwa 1.500 Mark pro Dienstleistenden betragen. Bei 2,75 Millionen dienstpflichtigen Männern ergibt das einen Verwaltungsaufwand von 4,1 Milliarden Mark, bei Einbeziehung der Frauen erhöht sich dieser Betrag auf 8 Milliarden Mark. Weiterhin sind die Kosten für den Betrieb von Schulungseinrichtungen und für das Abhalten von Lehrgängen zu berücksichtigen; darauf würden in etwa 4,8 Milliarden Mark auf die Männer und 4,6 Milliarden auf die Frauen entfallen, also insgesamt 9,4 Milliarden Mark.

Der Hauptanteil der Kosten besteht aber aus dem Sold der Pflichtdienstleistenden. Hier läßt sich folgende Rechnung aufmachen: Multipliziert man die Anzahl der 20- bis 25jährigen Männer der aktuellen Jahrgänge mit dem Wert der Geld- und Sachbezüge, welche einem Zivildienstleistenden zustehen3), so kommt man auf Kosten von etwa 29 Milliarden Mark, die der Bund zu tragen hätte.4) Macht man die gleiche Rechnung für die Frauen derselben Jahrgänge auf, so kommt man zu insgesamt etwa 56 Milliarden Mark, die eine Einführung einer Dienstpflicht für Männer und Frauen an Sold kosten würde. Dazu kommen die Leistungen an die Pflichtdienstleistenden im Rahmen der Heilfürsorge, des Unterhaltssicherungsgesetzes, das Trennungsgeld und die Fahrtkostenzuschüsse, das Entlassungsgeld, Reisekosten, und andere Zuwendungen an die Dienstleistenden. Orientiert man sich hier an den momentanen Aufwendungen des Bundesamtes für den Zivildienst, so gelangt man zu Kosten von 18 Milliarden Mark für die Männer und von 17,5 Milliarden Mark für die Frauen.

Die indirekten Kosten einer Dienstpflicht sind jene Kosten, die dadurch entstehen, daß die zur Dienstpflicht herangezogenen Erwerbspersonen in diesem Jahr nicht dem ihren Präferenzen entsprechenden Beruf nachgehen können. In der Sprache der Ökonomen sind das die sogenannten Opportunitätskosten.5) Die Opportunitätskosten einer Maßnahme sind immer jene Erträge, die ein Einsatz der für diese Maßnahme benötigten Mitteln in einer anderen, nächstbesten möglichen Verwendungsrichtung erbracht hätte.

Wie müßte eine korrekte Schätzung dieser Opportunitätskosten aussehen? Als Untergrenze müßte man den Zwangsverpflichteten das Gehalt zahlen, das sie in ihrem normalen Beruf verdienen würden; nur dann würden ihnen durch ein Zwangsjahr keine Einkommenseinbußen entstehen. Will man den tatsächlichen Nutzenentgang, den die Betroffenen dadurch erleiden, daß man sie gegen ihre Präferenzen zu diesem Dienst zwingt, abschätzen, so wäre als Entgelt die Summe anzusetzen, die man den Leuten zahlen müßte, damit sie diesen Dienst freiwillig leisten. Das wäre der richtige Ansatz für eine Schätzung. Nur so würde den Betroffenen kein individueller Nachteil entstehen, da die Entscheidung zu diesem Dienst dann freiwillig erfolgen würde. Da die individuellen Präferenzen der Menschen sehr unterschiedlich sind, wäre die Höhe der anzusetzenden Kompensation bei jedem - abhängig von der individuellen Neigung, einen solchen Dienst abzuleisten - sehr unterschiedlich. Die Unmöglichkeit, jeden einzelnen der potentiell Betroffenen zu fragen, zu welchem Preis er denn bereit sei, ein Pflichtjahr „freiwillig" abzuleisten, ist unmittelbar einsichtig.6) Deswegen kann eine Schätzung nur für die durchschnittlich entgangenen Marktlöhne durchgeführt werden, die allerdings die Untergrenze für den Betrag der Opportunitätskosten darstellen.

Was heißt das für die Opportunitätskosten des Sozialen Pflichtjahres? In einzelwirtschaftlicher Betrachtung entgeht den Dienstpflichtigen ein Jahresgehalt, das sie bei Ausübung ihres erlernten Berufes erhalten hätten. In gesamtwirtschaftlicher Perspektive entgeht der Volkswirtschaft die Wertschöpfung, welche die Dienstpflichtigen in diesem Jahr erbracht hätten, abzüglich der Wertschöpfung, die mit dem Ausüben des Pflichtdienstes verbunden ist. Nur wenn der Beitrag, den die Dienstpflichtigen in ihrem Sozialdienst erbringen, über dem liegt, den sie in ihrem erlernten Beruf erbracht hätten, liegt ein gesamtwirtschaftlicher Wertschöpfungsgewinn vor. Doch ein solches Ergebnis ist nicht zu erwarten: Man setzt die Dienstpflichtigen gegen ihren Willen in Bereichen ein, in denen nicht unbedingt ihre Stärken liegen und verletzt damit die ökonomische Logik, daß Spezialisierung und Arbeitsteilung in aller Regel die kostengünstigsten Lösungen erlauben7) und daß für eine hohe Produktivität auch ein gewisses Mindestmaß an Motivation und Interesse nötig ist.

Oder um es plastischer zu formulieren: Was hätte ein großer Erfinder in der Zeit leisten können, in der er - unmotiviert und lustlos, weil gegen seinen Willen beschäftigt - sein Pflichtjahr ableistet? Was hat die Volkswirtschaft dadurch verloren, daß man ihn daran hindert, sich in dem Feld zu betätigen, in dem er am produktivsten ist und vielleicht eine bahnbrechende Erfindung gemacht hätte? Was ist dem Erfinder an Entgelten für sein Patent entgangen? Selbst wenn er seine Erfindung dann ein Jahr später macht, so hätte man doch den Nutzen seines Patents schon ein Jahr früher haben können, mit anderen Worten: Man hat ein Jahr an Nutzen verschenkt.

Der hypothetische Charakter dieser Fragen macht deutlich, daß eine exakte Schätzung der tatsächlichen gesamtwirtschaftlichen Opportunitätskosten kaum möglich ist. Hier soll trotzdem eine grobe Abschätzung versucht werden. Folgende Annahmen seien für die Schätzung gesetzt:

- Die Pflichtdienstleistenden werden mit dem normalen Sold eines Wehr- oder Zivildienstleistenden entlohnt, eine Annahme, die durchaus plausibel ist, denn wenn man die Dienstpflichtigen zu Marktlöhnen entlohnen würde, könnte auf eine Dienstpflicht verzichtet und der Bedarf an Pflegekräften über den Markt gedeckt werden.

- Die Einführung eines Sozialen Pflichtjahres hat keine Einflüsse auf die Lohnstruktur des Arbeitsmarktes. Diese Annahme ist nicht unbedingt realistisch: Wenn ein kompletter Jahrgang an Arbeitskräften für ein Jahr dem Arbeitsmarkt entzogen ist, so ist damit zu rechnen, daß sich die Lohnstruktur ändern wird. Es ist mit einem Anstieg der Löhne in den betreffenden Altersklassen zu rechnen, da dort das Angebot verknappt wird, während im Pflegesektor aufgrund des Zustromes von billigen Arbeitskräften die Löhne sinken werden.

- Die geschlechts- und altersspezifische Arbeitslosenquote wird als gegeben betrachtet und in der Rechnung berücksichtigt. Wenn ein Arbeitsloser zum Pflichtdienst gezogen wird, so entstehen ihm nur Opportunitätskosten in Höhe des entgangenen Arbeitslosengeldes oder der entgangenen Arbeitslosenhilfe.

- Es wird davon ausgegangen, daß alle Dienstpflichtigen gezogen werden, d.h. die Ausmusterungsquote beträgt null Prozent. Das ist unter dem Aspekt der Wehrgerechtigkeit durchaus zu rechtfertigen, wenn auch schwer zu realisieren.

Unter Berücksichtigung dieser Annahmen lassen sich nun die individuellen und volkswirtschaftlichen Kosten eines Pflichtjahres schätzen.

Die individuellen Einkommenseinbußen der Betroffenen errechnen sich aus den entgangenen Nettoentgelten abzüglich der Entlohnung für die geleisteten Dienste und der sonstigen Zuwendungen. Bei den aktuellen Jahrgängen der 20- bis 25jährigen Männer käme man so auf Einkommenseinbußen von insgesamt 53 Milliarden Mark. Bezieht man noch die Frauen des betreffenden Jahrgangs mit in die Rechnung ein (22,5 Milliarden Mark Einkommensverluste), so kommt man auf insgesamt 75,5 Milliarden Mark an individuellen Einkommenseinbußen. Diese Zahl spiegelt nur den unmittelbaren Einkommensverlust wider, nicht aber den tatsächlichen Nutzenentgang der Betroffenen.Sie sind also nur die Untergrenze einer Schätzung.

Die volkswirtschaftlichen Opportunitätskosten können sogar noch höher liegen: Zu den entgangenen Löhnen und Gehältern kommen noch der Entgang an Steuern und Beiträgen zu den Sozialversicherungen.8) Die dadurch entstehende Finanzierungslücke muß der Staat auf anderem Wege schließen. Außerdem müssen die Mittel aufgewendet werden, um die Pflichtdienstleistenden zu bezahlen. Das heißt im einzelnen: Für die Männer kommt zu den Einkommenseinbußen in Höhe von 53 Milliarden Mark ein Verlust an Steuern und Beiträgen in Höhe von 52 Milliarden Mark und die direkten Kosten für den Sold der Dienstpflichtigen in Höhe von 47 Milliarden Mark und die sonstigen Aufwendungen des Staates dazu, so daß die volkswirtschaftlichen Gesamtkosten für ein Pflichtjahr nur für junge Männer sich auf etwa 160 Milliarden Mark belaufen würden. Führt man diese Rechnung für Frauen durch, so kommt man zu Kosten von 111,5 Milliarden Mark, so daß sich die volkswirtschaftlichen Opportunitätskosten bei einem Pflichtjahr für Männer und Frauen auf insgesamt 272,4 Milliarden Mark belaufen würden (Vgl. Tab. 1).

Berücksichtigt man, daß Jugendliche in diesem Alter in der Regel weniger als der Durchschnitt verdienen, da die Löhne und Gehälter nach Maßgeblichkeit eines Senioritätsprinzips erst in späteren Berufsjahren steigen, und nimmt bei den Löhnen einen Verdienst in Höhe von 70 Prozent des Durchschnittsverdienstes an, so sinken die Opportunitätskosten um 30 Prozent. Die individuellen Einkommenseinbußen betragen dann für Männer ca. 37 Milliarden Mark, für Männer und Frauen insgesamt 52 Milliarden Mark. Die volkswirtschaftlichen Kosten belaufen sich bei dieser Variante auf 112 Milliarden für Männer und auf 190 Milliarden Mark für Männer und Frauen insgesamt. Diese Annahme ist problematisch, da den betreffenden Dienstleistenden am Ende ihres Berufslebens ein Jahr an Gesamtlebenseinkommen fehlen wird, das sie nicht mehr aufholen können. Trotzdem soll für die weitere Rechnung ein Abschlag an den Gehältern der Dienstpflichtigen in Höhe von 30 Prozent angenommern werden.

Tabelle 1: Opportunitätskosten einer allgemeinen Dienstpflicht1)

Männer Frauen gesamt
Erwerbspersonen2) 2,75 Mio 2,63 Mio 5,38 Mio
Bruttolohnverluste 152 Mrd. DM 103 Mrd. DM 255 Mrd. DM
Nettolohnverluste 100 Mrd. DM 67 Mrd. DM 167 Mrd. DM
Indiv. Einkommenseinbußen 53 Mrd. DM 22,5 Mrd. DM 75,5 Mrd. DM
Verlust an öffentlichen Abgaben3) 52 Mrd. DM 36 Mrd. DM 88 Mrd. DM
Sold und sonstige Zuweisungen 47 Mrd. DM 44,5 Mrd. DM 91,5 Mrd. DM
Weiterer Aufwand des Staates 8,9 Mrd. DM 8,5 Mrd. DM 17,4 Mrd. DM
Gesamtwirtschaftliche Kosten 160,9 Mrd. DM 111,5 Mrd. DM 272,4 Mrd. DM

1) Alle Daten beziehen sich auf das Jahr 1993
2) Unter Berücksichtigung der geschlechtsspezifischen Arbeitslosigkeit
3) Sozialversicherungsabgaben und Steuern
4) Verwaltungskosten und Aufwand für Schulungen



Nimmt man an, daß die Erwerbspersonen innerhalb der aktuellen Jahrgänge der 20- bis 25jährigen gleichmäßig verteilt sind, so ergeben sich als gesamtwirtschaftliche Kosten des Pflichtjahres pro Jahrgang nur für Männer 23,06 Milliarden Mark, bei Berücksichtigung der Frauen 39,18 Milliarden Mark. Im Klartext: Das Heranziehen eines Jahrganges an jungen Männern und Frauen zu einem Pflichtjahr kostet die Volkswirtschaft mindestens 39 Milliarden Mark.

Weitere Wirkungen eines Pflichtjahres lassen sich zahlenmäßig gar nicht erfassen: Werden die Leute für ein Jahr aus ihrem Beruf genommen, so verlieren sie dort an Kenntnissen und Fertigkeiten, so daß sie bei Rückkehr in ihren Beruf wieder eine gewisse Einarbeitungszeit hinnehmen werden müssen.9) Auch läßt sich die individuelle Nutzeneinbuße des einzelnen Dienstpflichtigen nicht nur annähernd ermessem, nimmt man doch den Leuten das einzige Gut, das sich nicht reproduzieren läßt: Zeit.

Was läßt sich für die Nutzenseite feststellen? Basis für eine volkswirtschaftliche Kosten-Nutzen-Betrachtung sind immer die am Markt erzielten Preise. Hier entscheidet sich, was eine Leistung für die Volkswirtschaft als Ganzes wert ist. Dabei ergibt sich für unsere Betrachtung ein Problem: Es läßt sich nicht ermitteln, welche Preise die Leistungen der Pflichtdienstleistenden am Markt erbringen würden, da die Leistungen über eine Zwangsverpflichtung erbracht und nicht am Markt erworben werden.

Wenn ein Handwerker etwas herstellt, beispielsweise einen Tisch, so läßt sich der Wert dieses Tisches am Markt genau ermitteln, indem man ihn zum Verkauf anbietet. Wie will man aber den Wert einer Pflegeleistung ermitteln? Was ist es wert, wenn z.B. ein Pflichtdienstleistender eine Stunde die Betten gemacht hat? Hier bleibt nur die Möglichkeit, den Wert dieser Tätigkeit über die Kosten der Leistungserstellung zu ermitteln, indem man den Arbeitslohn als volkswirtschaftlichen Nutzen ansetzt.10) So läßt sich der Nutzen eines Pflichtjahres nicht über das ermitteln, was es am Markt wert ist, sondern nur über das, was es kostet.

Grundsätzlich gibt es nun zwei Möglichkeiten, welchen Lohn man für die Leistung der Zwangsverpflichtenden ansetzt: Entweder den Lohn einer Fachkraft oder den Sold, welchen man den Dienstpflichtigen zahlt. Beide Möglichkeiten sollen im folgenden betrachtet werden.



Tabelle 2: Opportunitätskosten einer allgemeinen Dienstpflicht für einen Jahrgang 5)

Männer Frauen gesamt
Erwerbspersonen6) 0,55 Mio 0,53 Mio 1,08 Mio
Bruttolohnverluste 7) 21,28 Mrd. DM 14,42 Mrd. DM 35,7 Mrd. DM
Nettolohnverluste 14 Mrd. DM 9,38 Mrd. DM 23,38 Mrd. DM
Indiv. Einkommenseinbußen 4,6 Mrd. DM 0,48 Mrd. DM 5,08 Mrd. DM
Verlust an öffentlichen Abgaben8) 7,28 Mrd. DM 5,04 Mrd. DM 12,32 Mrd. DM
Sold und sonstige Zuweisungen 9,4 Mrd. DM 8,9 Mrd. DM 18,3 Mrd. DM
Sonstiger Aufwand des Staates 9) 1,78 Mrd. DM 1,7 Mrd. DM 3,48 Mrd. DM
Gesamtwirtschaftliche Kosten 23,06 Mrd. DM 16,12 Mrd. DM 39,18 Mrd. DM

5) Alle Daten beziehen sich auf das Jahr 1993
6) Unter Berücksichtigung der geschlechtsspezifischen Arbeitslosigkeit
7) Hierbei sei unterstellt, daß die Dienstpflichtigen aufgrund ihres Alters und ihrer geringen Berufserfahrung nur 70 % des Durchschnittseinkommens verdienen.
8) Sozialversicherungsabgaben und Steuern
9) Verwaltungskosten und Aufwand für Schulungen

Der direkte Nutzen eines Pflichtjahres kann also z.B. dadurch geschätzt werden, daß man die Anzahl der Dienstpflichtigen mit dem durchschnittlichen Gehalt einer ausgebildeten Pflegekraft multipliziert, aber nur, wenn man unterstellt, daß die Zwangsverpflichteten willens und in der Lage sind, die gleichen Leistungen wie ausgebildetes Personal zu erbringen, eine Annahme, die durchaus problematisch ist. Dieser Wert wäre also sicherlich die Obergrenze für eine Nutzenschätzung, die Produktivität der Dienstleistenden - und damit ihr Beitrag zum volkswirtschaftlichen Nutzen - wird sicherlich unter der einer routinierten und ausgebildeten Pflegekraft liegen. Multipliziert man den Bruttojahresverdienst in den sozialpflegerischen Berufen mit der Anzahl der Erwerbspersonen11), so kommt man auf ca. 242 Milliarden Mark, die ein Pflichtjahr für Männer und Frauen an volkswirtschaftlichen Nutzen erbringt.12) Also selbst bei Annahme der günstigsten Werte für eine Schätzung würde ein soziales Jahr - bei geschätztem Aufwand von 272 Milliarden Mark - immer noch gesamtwirtschaftliche Nettokosten von ca. 30 Milliarden Mark verursachen.13) Bezogen auf Jahresbasis würde das in etwa 6 Milliarden Mark ausmachen. Die tatsächlichen Kosten werden in dem Ausmaß steigen, in dem sich die Produktivität des Pflichtdienstes - und damit der Nutzen, den die Pflichtdienstleistenden erbringen - von der Produktivität der Verpflichteten in ihrem angestammten Beruf entfernt. Denn je weniger sie in ihrem Pflichtjahr an Nutzen erbringen, desto höher ist die Diskrepanz zwischen dem Nutzen des Pflichtdienstes und dem Nutzenentgang durch Fernbleiben von der normalen Tätigkeit.

Nimmt man als Untergrenze für den Nutzen eines allgemeinen Pflichtjahres den Wert der Entgelte an, die der Staat den Dienstpflichtigen zahlt, so muß man von den volkswirtschaftlichen Kosten einfach die direkten Kosten dieses Pflichtjahres abziehen, um den Nettonutzen bzw. die Nettokosten zu erhalten. Für Männer käme man dann auf einen Betrag von 113,9 Milliarden Mark, bei einer allgemeinen Dienstpflicht für Frauen und Männer auf 180,9 Milliarden Mark, welche die Einführung eines Pflichtjahres die Volkswirtschaft als Ganzes netto kosten würde. Umgerechnet auf Jahresbasis würde das in etwa 13,66 Milliarden Mark bei den Männern, 20,88 Milliarden Mark für Männer und Frauen insgesamt ausmachen.

Unabhängig davon, für welche der beiden Rechnungen man sich entscheidet, bleibt eines festzuhalten: Solange die Zwangsverpflichteten in ihrem Pflichtjahr eine geringere Wertschöpfung erbringen als in ihrem normalen Beruf - eine Annahme, die unter Berücksichtigung von Spezialisierungsaspekten und Motivationsproblemen realistisch ist -, werden die volkswirtschaftlichen Kosten des Pflichtjahres seinen volkswirtschaftlichen Nutzen übersteigen, da man die betreffenden Leute in anderen Positionen produktiver beschäftigen könnte. Die tiefere Ursache dafür liegt darin, daß man den Produktionsfaktor Arbeit zwangsweise in Verwendungen drängt, in denen er nicht seine optimale Produktivität entfalten kann, also nicht die bestmöglichen Erträge liefern kann. Ökonomen sprechen von einer Fehlallokation der Ressourcen - hier der Arbeitnehmer.

Der einzige indirekte Nutzen eines Pflichtjahres entzieht sich jeglicher Bewertung: Wie soll man die Erziehungsfunktion eines solchen Jahres messen und bewerten? Hier befindet man sich völlig im Reich der Spekulation.

Insgesamt läßt sich also festhalten, daß die Kosten der Einführung eines sozialen Pflichtjahres weit über den Beträgen liegen werden, die im Staatshaushalt sichtbar werden. Eine Kosten-Nutzen-Analyse kann aus volkswirtschaftlicher Sicht nur Tendenzen aufzeigen, für eine endgültig Bewertung müssen wir uns hier auf unseren ordnungspolitischen Sachverstand verlassen. Das Opportunitätskostenkonzept läßt aber die Vermutung zu, daß die Aufgaben, die man den Pflichtdienstleistenden übertragen will, mit anderen Mitteln wesentlich effizienter gelöst werden könnten.

Doch bevor wir auf Alternativen zu sprechen kommen, werfen wir einen Blick auf die Frage, ob sich denn die oben genannten Ziele mit Hilfe einer allgemeinen Dienstpflicht erreichen lassen.

Sind die Argumente der Befürworter stichhaltig?

Rechtfertigt ein Erreichen der mit einem Pflichtjahr angestrebten Ziele die höheren Kosten? Was ist zu den Zielen im einzelnen zu sagen?

Wie steht es mit der Behebung des Pflegenotstandes? Mit der Einführung eines Pflichtdienstes würde man sich dazu entschließen, das Angebot an Pflegeleistungen künstlich zu verbilligen. Eine solche Verbilligung des Angebotes an Pflegekräften läßt sich durch ein Pflichtjahr aber nur vordergründig erreichen: Der Pflegesektor ist durch einen Fachkräftemangel, nicht durch einen Mangel an Hilfskräften gekennzeichnet.14) Wenn man die Pflichtdienstleistenden nur als Hilfskräfte ansieht15), können sie diesen Mangel nicht beseitigen, sondern nur die Folgen lindern. Die Qualität der Pflegeleistungen würde sicherlich sinken, da die Motivation und die Ausbildung der Zwangsverpflichteten unter der von ausgebildeten Pflegekräften liegt. Die Einführung eines Pflichtjahres würde das Angebot an billigen Pflegekräften schlagartig erhöhen. Billige Pflichtdienstleistende würden einen Teil der (teuren) Fachkräfte ersetzen, deren Einkommen vermutlich sinken würde. Dadurch würden die Anreize, einen Pflegeberuf zu ergreifen, weiter reduziert. Die Folge wäre, daß weniger Fachkräfte verfügbar wären.

Auch unter Effizienzaspekten ist das Pflichtjahr kritisch zu beurteilen: Da der Faktor Arbeit durch diese staatliche Maßnahme künstlich verbilligt würde, wäre ein Anstieg der Nachfrage nach den billigen Pflichtdienstleistenden die Folge. Das Ergebnis wäre ein „Overmanning"16) im Pflegesektor: Die Leistung der Pflichtdienstleistenden würde - im Vergleich zu ihrem tatsächlichen Wert - zu billig verrechnet, die Relation zwischen Arbeit und Kapital sowie zwischen Fach- und Hilfskräften wäre im Pflegesektor zugunsten der Arbeit und der Hilfskräfte verzerrt.17) Wie zu sehen ist, kann das Pflichtjahr eine Verbilligung des Pflegeangebotes nicht erreichen. Wie sich ein Eingriff des Staates auf der Nachfrageseite auswirken würde, werden wir im Abschluß untersuchen.

Die mit einem Pflichtjahr verbundene Entlastung der öffentlichen Haushalte beruht einzig und allein darauf, daß ein Großteil der volkswirtschaftlich anfallenden Kosten in der Haushaltsrechnung des Staates dann nicht mehr erfasst werden würde. Man kann nicht einfach die Kosten für eine Dienstleistung per legem abschaffen, sondern allenfalls abwälzen. Die Pflege eines Bedürftigen wird immer einen bestimmten Betrag kosten, man kann nur darüber entscheiden, wer die Kosten dafür trägt und in wessen Haushaltsrechnung sie erscheinen. Man kann Kosten nicht einfach wegzaubern, sondern nur verlagern, oder in unserem Fall, für den Staatshaushalt unsichtbar machen. Die budgetwirksamen Kosten, d.h. jene Kosten, die unmittelbar in den Staatshaushalt eingehen, verschwinden, aber die mit einem Pflichtjahr verbundenen gesamtwirtschaftlichen Kosten bleiben, sie tauchen jetzt nicht mehr im Staatshaushalt auf, sondern in den privaten Dispositionen der Dienstpflichtigen, die diese sicherlich als Belastung empfinden werden.18) Überlegt man sich, daß mit einer solchen Dienstpflicht sicherlich erhebliche Ineffizienzen verbunden sein werden, da man die Vorteile der Arbeitsteilung und der Spezialisierung nicht nutzt und Motivationsprobleme bestehen, liegt es nahe zu vermuten, daß es hier Methoden zur Deckung des Pflegebedarfes gibt, die gesamtwirtschaftlich billiger sind. Die oben aufgezeigte Fehllenkung des Produktionsfaktors Arbeit und ein damit verbundener Rückgang des Bruttosozialproduktes könnte sogar negative Wachstumseffekte zur Folge haben, die dann auch den Staatshaushalt belasten würden.

Die Wehrgerechtigkeit würde, sofern man keine Ausnahmeregelungen zuläßt sowie Männer und Frauen gleichermaßen zu einem solchen Dienst heranzieht, tendenziell erreicht. In diesem Kontext sei auf die gängige Argumentation hingewiesen, daß Frauen ja schließlich die Kinder bekommen und erziehen und die Hausarbeit verrichten und deshalb von einer Dienstpflich befreit werden müßten.19) Dagegen läßt sich einwenden, daß die Entscheidung für Kinder in ökonomischer Perspektive eine rein private „Konsumentscheidung" ist, die nichts mit der Finanzierung von Staatsaufgaben zu tun hat.20) Der Staat sollte sich - falls er kinderreiche Familien unterstützen will - darum bemühen, die Nachteile zu kompensieren, die mit der Entscheidung für Kinder verbunden sind und nicht die Nachteile der Frauen dadurch kompensieren, daß er den Männern künstliche Nachteile zufügt. Wenn die Entscheidung für Kinder erleichtert werden soll, wäre es besser, sich auf die traditionellen Mittel der Familienpolitik zu besinnen. Verrechnet man die Nachteile aus der Entscheidung für Kinder mit den Nachteilen, die aus einer Wehrpflicht entstehen, so vergleicht man Äpfel mit Birnen.21) Gleiches gilt für die private Hausarbeit. Innerhalb einer Lebensgemeinschaft sollten die Partner selber darüber entscheiden, wie sie Aufwand und Nutzen, die mit der privaten Haushaltsarbeit verbunden sind, unter sich aufteilen. In der Regel wird jeder private Haushalt die interne Arbeitsteilung selbst am besten bewerkstelligen können, wobei hier meistens die Frage den Ausschlag geben wird, welche Lösung am billigsten sein wird: In den meisten Fällen wird der Partner mit dem geringeren Gehalt seine Arbeit aufgeben, falls dies nötig ist. Die privaten Haushalte beachten also das oben erläuterte Opportunitätskostenprinzip, verhalten sich hier also rationaler, als der Staat dies tut. Warum sollte der Staat eingreifen? Er könnte hier etwas von den Dispositionen der privaten Haushalte lernen.

Da die Wehrpflicht eine Einkommenseinbuße ähnlich wie die Einkommensteuer bewirkt, mit der ein versteckter Staatsbedarf gedeckt wird, sollte diese Steuer von allen Bürgern erhoben werden oder von keinem, damit der allgemeine Charakter einer Steuer gewahrt bleibt. Die Einführung des sozialen Pflichtjahres entspräche einer Erhebung einer Naturalsteuer von allen Bürgern22), wäre aber mit einem Mehr an Ineffizienz erkauft: Wie gezeigt, würden die Opportunitätskosten einer solchen Maßnahme bei einer Ausdehnung auf die Frauen von 152 Milliarden Mark auf 255 Milliarden Mark steigen, was darauf zurückzuführen ist, daß nun nicht nur die Männer, sondern auch die Frauen Einkommenseinbußen hinnehmen müßten. Geteiltes Leid ist in diesem Fall doppeltes Leid.

Das Argument der Entlastung des Arbeitsmarktes erweist sich bei näherem Hinsehen als nicht stichhaltig: Ein Pflichtjahr eignet sich nicht, um die tieferen, zum Teil strukturell bedingten Ursachen der Arbeitslosigkeit zu beseitigen. Die Arbeitslosen verschwinden für ein Jahr aus den Statistiken, um dann nach Abschluß des Pflichtjahres dort wieder aufzutauchen. Zusätzliche Arbeitsplätze werden durch eine solche Maßnahme nicht geschaffen. Wenn für Pflegeleistungen ein Bedarf besteht (was sicherlich der Fall ist), so ist es effizienter und ordnungspolitisch unbedenklicher, diesen Bedarf über den Markt zu decken, sofern dort kein Marktversagen feststellen läßt. Die Nachfrage nach Arbeit ist vorhanden, es erhebt sich nur nur Frage, wer sie zu welchem Lohn erledigen soll. Aufgabe des Staates ist es nicht, Arbeitsplätze zu schaffen, sondern die Rahmenbedingungen zu schaffen, die dann mehr Beschäftigung ermöglichen. Mit einem Pflichtdienst würden privatwirtschaftliche Aktivitäten durch staatliche Aktivitäten verdrängt werden23), statt am freien Markt rekrutierter Pfleger würden Zwangsverpflichtete die Aufgabe der Pflege übernehmen. Würde eine solche Zwangsmaßnahme positive Beschäftigungseffekte verbuchen, so könnte man ja einfach alle Arbeitslosen zu Zwangsdiensten heranziehen und wäre auf einen Schlag alle Beschäftigungsprobleme los.24) Eine solche Maßnahme hätte desweiteren eine Fehlallokation von Arbeit und die Entwertung von Humankapital zur Folge, was der Gesetzgeber selber erkannt hat, denn genau aus diesen Gründen ist die Zumutbarkeitsregelung des Arbeitsförderungsgesetzes (AFG) erlassen worden, die verhindern soll, daß ein Arbeitnehmer zu weit unter seinen Qualifikationen arbeiten soll. Exakt dieses passiert aber bei der Einführung eines Pflichtdienstes, als ob die Argumentation, die für den Arbeitsmarkt angewendet wird, hier keine Geltung habe.

Inwieweit ein Soziales Pflichtjahr Erziehungseffekte haben könnte, läßt sich unabhängig von der realisierten Ausgestaltung nicht sagen, aber folgendes kann vermerkt werden: Zum einen ruft Zwang immer Trotzreaktionen hervor; man könnte also auch genau das Gegenteil dessen erreichen, was man wollte. Auch hier könnte der Schuß nach hinten losgehen. Zum anderen sind die Familie und die Schule als Ort für die Sozialisierung junger Menschen sicherlich besser geeignet.25) Die Forderung nach einem „Erziehungsjahr" käme einem Eingeständnis des Scheiterns dieser Einrichtungen gleich. Will der Staat die Familie und die Schule in ihrem Erziehungsauftrag unterstützen, so gibt es sicherlich auch hier geeignetere Mittel (z.B. Jugendarbeit).26)

Ein anderer Ausweg

Was kann man zusammenfassend zu der Einführung eines sozialen Pflichtjahres sagen?

Der Vorschlag ist ökonomisch unsinnig und teuer, er kann weder den Pflegenotstand beheben, noch schafft er zusätzliche Arbeitsplätze. Der Staatshaushalt wird nur um den Preis erhöhter volkswirtschaftlicher Kosten und verringerter gesamtwirtschaftlicher Effizienz entlastet, ein Resultat, das keinen Ökonomen befriedigen kann. Einzig im Hinblick auf die Wehrgerechtigkeit, die allerdings schwer zu definieren ist, würden sich - vorbehaltlich der Ausgestaltung der allgemeinen Dienstpflicht - Vorteile ergeben, allerdings um den Preis erhöhter volkswirtschaftlicher Opportunitätskosten.

Die Mängel einer solchen Dienstpflicht liegen in ihrem Zwangscharakter: Zwang ist immer ineffizient, da er die Betroffenen gegen ihren Willen und gegen ihre Präferenzen zwingt, etwas zu tun, was sie nicht wollen, und auf das sie sich nicht spezialisiert haben. Das wird immer Ausweichversuche zur Folge haben. Außerdem haben die Erfahrungen der Vergangenheit gelehrt, daß Zwangseingriffe immer Folgeeingriffe nach sich ziehen.27) Das läßt sich auch am Beispiel der allgemeinen Wehrpflicht belegen: Die Einführung einer Wehrpflicht hatte zur Folge, daß man sich aus Gründen der Wehrgerechtigkeit auch um diejenigen kümmern mußte, die den Dienst an der Waffe verweigerten, weshalb man - als scheinbar logische Konsequenz - den Zivildienst einführte. Jetzt erkennt man, daß der Wehrgerechtigkeit immer noch nicht Genüge getan wird, und versucht infolgedessen, durch eine weitere Zwangsmaßnahme - die Einführung eines Pflichtjahres - diese wiederherzustellen. Die momentane Diskussion um den Einsatz von Arbeitslosen bei der Ernte und um den zweiten Arbeitsmarkt lassen erahnen, wohin so etwas führen kann.

Nicht zuletzt ist auch auf rechliche Probleme hinzuweisen, die mit der Einführung einer allgemeinen Dienstpflicht verbunden wären. So wird auf juristischer Seite davon ausgegangen, daß dazu eine Grundgesetzänderung nötig wäre, da ein solches Pflichtjahr nicht mit Artikel 12 Grundgesetz zu vereinbaren sei.28)

Zum Abschluß bleibt eine Frage offen: Kann der Ökonom auf andere Instrumente verweisen, mit deren Hilfe man die hier angesprochenen Probleme besser lösen kann? Was wäre ökonomisch korrekt?

Die einzige Möglichkeit, die Opportunitätskosten dieser Zwangsmaßnahme zu beseitigen, ist sie abzuschaffen.

Der Staat sollte seine Bürger nicht daran hindern, sich gemäß ihren Fähigkeiten und Präferenzen zu entfalten und der Beschäftigung nachzugehen, in der sie am produktivsten sind. Das bedeutet konkret: Abschaffung der allgemeinen Wehrpflicht und Ersatz durch ein Berufsheer, was im Hinblick auf die Effizienz der Erfüllung des Verteidigungsauftrages und die neuen, internationalen Verpflichtungen der Bundeswehr sicherlich sinnvoller wäre.29) Die Finanzierung eines solchen Heeres würde über die Staatskasse erfolgen, d.h. via allgemeine Steuern und somit die Lasten der Verteidigung gerechter verteilen. Die damit verbundene Abschaffung des Zivildienstes könnte die Löhne im Pflegesektor steigen lassen und dort eine Erhöhung der Beschäftigung induzieren.

Bleibt nur noch die Lösung des Finanzierungsproblems: Hier wird die Einführung einer allgemeinen Pflegeversicherung dafür Sorge tragen, daß der Bedarf an Pflegeleistungen auch finanziert werden kann.



Hanno Beck ist Diplom-Volkswirt und arbeitet am Lehrstuhl für Wirtschaftspolitik des Fachbereichs Rechts- und Wirtschaftswissenschaften der Johannes- Gutenberg-Universität Mainz



Anmerkungen

1) Vgl. E. Lohse: Wie steht es um die Gerechtigkeit?, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung Nr. 44 vom 22.Februar 1994, S. 12

2) Im Bundesamt für den Zivildienst geht man davon aus, daß dafür der Aufbau einer neuen Behörde notwendig wäre. Das Bundesamt selber könnte eine solche neue Aufgabe nicht alleine bewältigen.

3) Diese liegen zur Zeit bei 29 Mark pro Tag.

4) Die Ausmusterungsquote sei hierbei vernachlässigt. Alle Daten sind dem Statistischen Jahrbuch 1993 entnommen. Die Zahlen gelten zunächst - aus statistischen Gründen - für fünf Jahrgänge an Dienstpflichtigen und werden später annualisiert.

5) Zum Konzept der Opportunitätskosten vgl. auch H. Bartling/F. Luzius: Grundzüge der Volkswirtschaftslehre. 10. Auflage, München 1993, S. 30 ff.

6) Dazu käme auch noch das Problem der Präferenzverschleierung.

7) Vgl. W. Schäfer: Wenn Philosophen Wache schieben, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung Nr. 12, vom 12. Februar 1994, S. 17

8) Zwar zahlt der Staat den Versicherungsträgern die Beiträge für die Wehr- und Zivildienstpflichtigen als pauschalierte Gesamtsumme, so daß den Versicherungsträgern kein Verlust an Beiträgen entsteht, volkswirtschaftlich bedeutet dies jedoch nur eine Verschiebung der Finanzierungslast auf den Bund. Die Beiträge können von den Beitragspflichtigen nicht am Markt erwirtschaftet werden.

9) Das erweist sich besonders bei Auszubildenden als problematisch: Kaum haben sie ausgelernt und sind für den Betrieb voll einsatzfähig, werden sie auch schon für ein Jahr von ihrem Arbeitsplatz abgezogen.

10) In der Ökonomie nennt man das eine Bewertung zu Input-Kosten.

11) Unter Berücksichtigung der geschlechtsspezifischen Arbeitslosigkeit

12) Eine Aufschlüsselung der Daten nach Männern und Frauen ist an dieser Stelle nicht möglich, da das dazu erforderliche statistische Material fehlt.

13) Unterstellt man einen 30prozentigen Abschlag von den Löhnen der Pflegekräfte aus Senioritätsaspekten, so würden die Nettokosten noch deutlich steigen.

14) Vgl. R. Löhle, Die Wohlfahrtsverbände machen keine Geschäfte, Interview mit dem Bundesbeauftragten für den Zivildienst, in: Der Zivildienst. Magazin für den Zivildienstleistenden, 24. Jg. April 1994, S. 1

15) Diese Verständnis hat jedenfalls der Bundesbeauftragte für den Zivildienst, D. Hackler, von den Zivildienstleistenden. Vgl. R. Löhle, a.a.O., S. 1. Warum sollte sich das bei der Einführung eines Pflichtdienstes ändern?

16) Vgl. W. Schäfer, a.a.O., S. 17

17) Im Extremfall könnte das dann so aussehen, daß statt einer Spülmaschine ein Pflichtdienstleistender „angeschafft" wird.

18) Da die volkswirtschaftlichen Kosten nicht verschwinden würden, wäre dieses Verschwinden der budgetwirksamen Kosten auch nur temporärer Natur, langfristig würden sich die Kosten dieser Lösung sicherlich in der einen oder anderen Weise auch im Staathaushalt bemerkbar machen (z.B. via Wachstumsverluste).

19) Vgl. etwa W. von Zameck und D. Schäfer, Soziales Pflichtjahr für junge Frauen? in: Sozialer Fortschritt 1989, S. 18. Wird nicht gerade durch eine solche Argumentation die traditionelle Rollenverteilung zwischen Mann und Frau weiter festgeschrieben? Und weiter: Gibt es nicht effizientere Mittel, um Gleichberechtigung zu verwirklichen?

20) Ökonomische Probleme können sich allerdings dadurch ergeben, daß die Beitragslast insbesondere in der Rentenversicherung von der Größe der nachfolgenden Generationen abhängt. Die Wechselwirkung zwischen Sozialversicherungen und Zahl der Kinder existiert aber nicht per se, sondern aufgrund des Umlageverfahrens in den Versicherungen. Etwas anderes ergibt sich, wenn man die verfassungsrechtliche Seite der Fragestellung betrachtet. Das Bundesverfassungsgericht geht davon aus, daß Kinder nicht ausschließlich der privaten Sphäre zuzurechnen sind (BVerfG, Urteil vom 29.05.1990). Allerdings ergibt sich daraus nicht unmittelbar ein Argument gegen die Dienstpflicht von Frauen.

21) Schließlich gibt es ja auch keine Verpflichtung, Kinder zu haben, und Frauen, die keine Kinder haben, werden von dieser Argumentation vernachlässigt.

22) Eigentlich nicht von allen Bürgern, da die momentanen Jahrgänge der über 25- (oder 30)-jährigen ja nicht zu diesem Pflichtjahr herangezogen werden würden.

23) Man könnte hier von einem „Pflichtdienst-crowding-out" sprechen.

24) Die Tatsache, daß eine solche Maßnahme in der Politik nicht ernsthaft diskutiert iwrd, zeigt, daß man sich auch dort der Tatsache bewußt ist, daß eine solche Maßnahme keine Lösung für die momentanen beschäftigungspolitischen Probleme darstellt.

25) Es erhebt sich auch die Frage, ob zu dem Zeitpunkt, an dem der Jugendliche seinen Pflichtdienst antritt, nicht schon alle relevanten Grundlagen für die Erziehung eines Menschen gelegt worden sind.

26) Nicht ganz ernst gemeint ist wohl der Vorschlag, das Kabelfernsehen abzuschaffen, obwohl er meiner Meinung nach nicht eines gewissen Charmes entbehrt.

27) W. Eucken bezeichnete das als „Ölflecktheorie".

28) Vgl. Pietzker: Zur Vereinbarkeit eines sozialen Pflichtjahres mit dem Grundgesetz; Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestages 71/92

29) Vgl. auch W. Schäfer, a.a.O., S. 17. Die damit verbundenen politischen Probleme können nicht Gegenstand einer ökonomischen Betrachtung sein.

 
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